일본의 지방자치역사와 市町村 통합

일본의 지방자치역사와 市町村 통합

仁川愛/인천사람들의 생각

 

2007-02-08 04:10:16

 

일본의 지방자치역사와 市町村 통합 / 김순선 한국지방자치단체 국제화재단 동경사무소

 

일본의 근대적인 지방자치제도가 형성된 것은 명치유신 이후이다. 막부시대에도 지방공공단체의 성격을 가진 ‘(촌)村’이 있었고, 명치유신 이후에도 잠시 ‘촌’제도가 유지됐다. 명치4년(1871년)에 막부시대의 번주와 무사계급이 가지고 있던 토지를 국유화하고 하인들을 평민화하는 이른바 명치유신을 단행하자 이들이 사회의 불만세력으로 등장했다. 일본정부는 이들의 영향력을 약화시키기 위해 번을 없애고 중앙집권적인 (현)縣을 설치하는 폐번치현을 단행하고 관선지사를 파견했다. 이후 명치11년(1888년)에 이른바 3新法(군구정촌편제법, 부현회규칙, 지방세규칙)이라 부르는 3개의 법률이 제정되면서 지방자치제도가 탄생했다.

 

일본의 지방자치단체는 2단계로 구별하는데 우리나라와 마찬가지로 광역과 기초로 나뉘어 진다. 광역자치단체로는 도도부현, 기초자치단체로는 시정촌이 있다. 도도부현은 1道(홋카이도), 1都(도쿄), 2府(쿄토, 오사카), 43縣 등 모두 47개 도도부현이 설치돼 있다. 그리고 시정촌은 인구가 350만명이 넘는 요코하마시로부터 2∼300명 규모의 촌에 이르기까지 그 종류가 다양하며, 1945년에는 1만520개에 달했다. 이후 1965년 ‘정촌의 합병의 특례에 관한 법률’을 제정하고 합병을 추진한 결과 2002년 4월까지 3천218개로 줄어들었다.

 

이렇게 규모가 다양한 시정촌을 업무나 기능면에서 동일하게 취급하기 어렵기 때문에 인구가 100만명 이상의 시를 정령지정도시, 인구 30만 이상의 시를 중핵시, 인구 20만 이상의 시를 특례시로 지정, 그 권한과 기능을 강화했다. 이중 정령지정도시는 13개, 중핵시는 34개, 특례시는 39개이다.

 

지방자치법이 시행된 지 50년이 지난 지금 일본의 지방자치가 직면하고 있는 문제는 많고 다양하다. 새로운 시대에 적확하게 대응할 수 있는 분권형 행정시스템의 변혁을 완수하고, 지방공공단체가 자주적·주체적으로 행정을 추진하는 지방자치를 확립하는 것이 일본정부의 과제였다.

 

1998년 당시 일본의 시정촌 중에는 인구 3만명 미만의 시가 전체 시의 10.7%, 인구 1만명 미만의 정촌이 전체 정촌의 59.8%를 차지한다. 이들 지자체는 자체재원으로는 직원의 인건비조차 충당하기 어려워 국가의 교부금에 의존하는 곳이 많다. 쓰레기소각장, 상하수도건설 및 운영, 도로건설 등 주민생활에 반드시 필요한 사업조차도 자체적으로 해결하지 못한다. 그러나 시정촌을 합병하려고 해도 단체장이나 의회의원 등의 반대가 심하여 이를 강제적으로 시행하지 못했다. 이러한 상태로는 지역의 발전을 기대하기 어렵다는 것이다.

 

시정촌의 합병형태는 신설합병과 편입합병의 두 가지 형태가 있다. 신설합병은 둘 이상의 시정촌이 새로운 시정촌으로 탄생하는 것이고, 편입합병은 하나의 시정촌에 별도의 시정촌을 편입시키는 것이다. 합병절차는 먼저 시정촌에서 합병협의회를 구성하여 합병안을 만들고 도도부현과의 협의를 거친 다음 시정촌의회 의결, 도도부현의회 의결, 총리대신의 고시를 거치면 절차가 완료된다.

 

총리대신의 고시 후에도 청사결정, 단체장과 의원선거 등 1년 정도의 준비를 거치면 새로운 시정촌이 탄생한다.

일본정부에서는 시정촌의 합병의 효과로 첫째 광역적인 시점에서 지역개발이 가능하다는 점을 꼽고 있다. 도로와 공공시설의 정비, 토지이용, 지역의 개성을 살린 개발 등이 가능하고, 환경이나 수자원 문제, 관광진흥 등 광역적인 조정이 필요한 시책을 효과적으로 전개할 수 있다.

 

둘째는 주민에게는 서비스 선택의 폭이 넓어지는 등 더욱 높은 수준의 서비스를 안정적으로 제공할 수 있다는 것이다. 종래에는 확보가 어려웠던 전문직공무원(이학요법사, 토목·건축기사, 사회복지사, 의사 등)의 채용이나 증원이 가능해져 전문적인 서비스가 가능해진다는 것이다.

 

셋째는 행·재정운영의 효율화로 적은 경비로도 좀더 높은 수준의 행정서비스가 가능하다는 것이다. 공무원 수를 전체적으로는 줄이면서도 기획·관리부분의 인력을 주민서비스 분야로 돌릴 수 있고, 간부와 의원, 위원회, 심의회의 위원과 직원이 감소해 그 만큼 경상비가 줄어든다는 것이다.

 

주관부처인 총무성 관계자들을 만나보면 시정촌 합병에 대해 자신감에 넘쳐 있다. 앞으로 일본 지자체가 어떻게 변화할지 주목된다.